鄉鎮政府項目制運作之MPA研究--以山西省隰縣玉露香梨產業扶持項目運作為例

來源: www.kurvtpc.cn 作者:vicky 發布時間:2019-11-12 論文字數:30698字
論文編號: sb2019101517314828200 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是一篇MPA論文,論文擬對現有的文獻進行梳理的基礎上,對鄉鎮政府項目制運作的具體過程進行分析,選取山西省隰縣玉露香梨產業扶持項目作為案例,并進行實地考察和對項目的相關負責

第 1 章 緒論

1.1 研究背景和意義
1.1.1 研究背景
鄉鎮政權作為國家治理的“最后一公里”,與鄉村社會緊密相連,它的運轉和治理能直接影響到國家整體治理目標的實現。
本世紀初,我國進行了農村稅費改革,政府財政不斷的向上集中,達到了一個新的高度,進而 2006 年又全面取消了農業稅,依靠農業稅收作為最主要的財政收入的鄉鎮政府卻漸漸陷入了“財務吃緊,事務繁多”的困頓局面,并達到頂峰。此時,中央為了給地方、鄉鎮政府注入活力,利用“項目”的形式,地方政府與鄉鎮政府轉移專項財政,并調動其投入地方性的資源予以配套,以此來繁榮經濟、推動社會發展。由此,項目制作為新的國家治理體制進入了各級政府,它意圖通過國家財政的專項轉移支付,重構傳統的科層制,利用地方與基層的競爭,活躍整個市場和農村社會,以此來實現對國家的治理。
“項目式”的輸入,例如各種種類的公共服務項目、涉農項目成為了地方、基層的公共物品提供及經濟建設的主要來源。上級政府源源不斷地向農村輸入項目,意在對農村的大力建設,但在此過程中,處在“壓力型體制”、“錦標賽體制”和“目標管理責任制”等體制之下的鄉鎮政府,既要維持自身正常的職能運作,還需承接大量的、繁重的項目工作事務,并且,鄉鎮政府并不掌握項目資源,也沒有對項目的主導權,在此過程中,鄉鎮政府項目制的運作過程中呈現怎樣的邏輯,是否能正常運轉值得我們去探索。
項目制雖然興起不久,但已經有許多具有現實意義的學術研究。項目的不斷輸入、落地,給地方政府、鄉鎮政府帶去了新的治理理念和困境,吸引了各界,如管理學、政治學、法學、社會學的學者對項目制進行實地調研。從對中央項目的運作,中央與地方政府的組織行為構建,以及農村公共服務領域的項目制進行研究,為項目制帶來了新的研究視角。雖然也涉及到了基層(鄉鎮政府)項目制的理論研究和微觀實踐,但缺乏對鄉鎮政府運作當地具有重大意義的項目的涉獵及運作邏輯的細致探索。
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1.2 文獻綜述
1.2.1 國外研究綜述
國外對于項目制的研究,以科斯特為代表,他在發表的著作《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》中,列舉了許許多多的個案,比如 19 世紀時期中的俄羅斯集體農莊、德國的科技林業及坦桑尼亞的強制村莊等,他認為這些國家項目對于社會的治理沒有起到有效的作用,而是起到了相反的用。科斯特認為這些項目運作的失敗是因為國家寄托于用清晰、簡單化的項目設計來實現改善公民的生活水平和對社會的有效治理的目標。他在書中具體分析了項目運作的失敗原因。他認為像項目的設計和規劃是簡單化了的,項目相對于復雜的社會是單薄的,它忽略了地方、區域的復雜性、傳統性、多樣性和特別性,這種簡單地、正式的項目運作規則并不能起到推動生產發展的作用,也不能夠改善人類的基本發展狀況,與此同時,國家認為的這些偉大項目還有可能產生一些無法預料的后果,比如進一步地加大了各地方、各區域之間的經濟發展不平衡,造成貧富差距、公共產品和公共服務的提供不一致,激化社會矛盾,給國家發展帶來更多的阻礙。
同時,國外現有其他文獻中,關于項目制運作機制和運作邏輯的研究中指出,項目制在對于基層政府的公共服務供給的作用是有效的;黃宗智等美國學者認為,在項目制的實際運作當中,下級政府為了獲在項目實踐中的利益訴求,得依循著關于上級政府的政策意圖的一般邏輯,同時,要追求社會經濟的發展,就會弱化政府的社會公平的基本價值。另外,國外的項目制主要集中在社會領域,比如美國的促進教師進步項目、新加坡的促進全民健康項目、芬蘭的殘疾人無障礙建設項目,總體上運用于政府運作的實例不多,所以,關于國外的項目制的運作研究還沒有明確的界定,整體的研究沒有成形。
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第 2 章 相關概念和理論基礎

2.1 基本概念
2.1.1 鄉鎮政府
論文中所提到的鄉鎮政府是指具有黨委和政府兩項職能的機構,主要工作是提供鄉鎮區域內的公共物品和公共服務,貫徹上級政府政策,促進鄉鎮經濟發展、維護鄉鎮社會穩定等工作。雖然鄉鎮政府是我國最底層的行政機構,但它連接著城市和農村,連接著黨和人民,是對復雜的農村社會情況了解最深的政權機關,是國家政策法律落實到“最后一公里”的關鍵,關系到了新農村建設、國家的治理以及國家經濟社會的穩定發展。
隨著國家對于農村治理的不斷改革和推進,注入鄉鎮政府的工作也變得繁重起來,上級政府將源源不斷的工作任務進行細化分解,再安排給鄉鎮政府,鄉鎮政府承擔著超出本機構職權和職能范圍的工作,造成了“權責不等”的局面,并且鄉鎮政府的結構還被精簡,經常會出現一名鄉鎮干部負責多項工作的情況,并不能真正投入到村民的實際需求建設當中,因此,現有的鄉鎮政府在基層治理當中,會陷入忙于執行政策和為村民謀福祉的困境。
2.1.2 項目及項目制
美國項目管理協會在《項目管理知識體系指南中》對項目是這樣定義的:項目是一種事本主義的動員或組織方式,也就是說項目是需要在限定的時間和資源的情況下,通過專門的組織來完成。
我國的“項目制”出現自 20 世紀 90 年代的分稅制改革,繼而 2006 年農村取消了農業稅,各級政府的財政收入愈發集中到中央政府、上級政府集中,中央政府對地方政府、地方政府對鄉鎮政府的財政轉移支付利用“項目制”的形式來運作,這就說明“項目制”已經成為了我國當前政府維持各項工作、轉移資源正常運轉的重要方式。
論文所說的項目,它已經超過了單一項目的事本主義的特點,它不屬于常規行政組織的某個層級,而是突破了現有的組織結構,意圖打破縱向的“條條”和橫向的“塊塊”,將常規組織當中的各些要素重新整合來達到預期的事務目標。
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2.2 理論基礎
2.2.1 政府間關系——條塊關系
我國政府間關系主要表現為條塊關系,是指垂直管理部門與地方政府之間的關系。“條條”是指從中央以及中央領導的垂直管理系統,是中央到各級地方政府職能性質相同的部門;“塊塊”是指各級地方政府以及地方政府領導下的職能部門。當前,條塊關系是我國的各級政府間、各層級行政機構間關系的基礎。目前,如何協調好政府間關系,是我國改革中所面臨的現實挑戰。“條塊分割” 的政府管理體制造成了“地方無能”、政府橫向關系阻隔、行政效率低下、政府機構龐大等問題。為了能夠給當前的各級政府之間的關系提供有效的轉變經驗和實踐基礎,對條塊關系的深入、系統的研究是很有必要的。
根據不同層級政府間的聯系,將條塊關系分為了三類:中央與省的條塊關系;省與市縣的條塊關系;縣與鄉鎮的條塊關系。論文主要研究的是縣與鄉鎮的條塊關系。在我國行政體制中,縣級政府擁有功能完備的職能部門,也與上級“條條”有著密切的業務往來;鄉鎮政府處于全國最底層的行政單位,它的職能部門并沒有完善,發揮的是“塊塊”的功能。
在我國行政體制改革的歷史長河中,不同的時期,縣鄉組織組織間的條塊關系呈現著不同的特征,縣與鄉鎮緊鄰著復雜的鄉村社會,與其他層級之間的條塊關系有很大的不同。論文所研究的鄉鎮政府項目制運作的案例,隰縣縣政府和鄉鎮政府呈現條塊關系,和中央與省、省與市、市與縣的條塊關系不同,它面臨著更難處理和維護的基層問題和關系,而如今,項目制又成為了國家新的一種治理體制,定會很大程度的影響到縣與鄉鎮的條塊關系,對此,我們需要對其加以專門的研究,為理順、優化縣鄉的條塊關系作出貢獻,使之能在未來社會不論是怎樣的發展趨勢,在今后的國家治理中,能提供規范的、有效的、法制化的管理。
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第 3 章 鄉鎮政府項目制運作過程....................................14
3.1 項目的申請...............................14
3.1.1 鄉鎮政府間對項目的橫向競爭.............................14
3.1.2 鄉鎮政府的項目包裝行為...........................14
第 4 章 山西省隰縣玉露香梨產業扶持項目運作過程....................................20
4.1 研究設計.................................20
4.1.1 案例選擇.............................20
4.1.2 訪談設計...............................................21
第 5 章 隰縣鄉鎮政府項目制運作中的問題及原因........................................28
5.1 隰縣鄉鎮政府項目制運作中出現的問題...........................................28
5.1.1 增加了鄉鎮工作人員的壓力..................................28
5.1.2 脫離了農民的實際需求.........................................29

第 6 章 鄉鎮政府項目制運作的優化路徑

6.1 健全村民的參與機制
為了項目制能在鄉鎮更有效的運行,就應該動員更多的村民參與到項目的決策、實踐、監管當中,增加村民參與的公共空間,以此來尊重村民的意愿,最大程度的去除脫離農民實際需求的可能性,更進一步的凝聚鄉鎮民眾的力量,修整上級政府及鄉鎮政府在項目運行過程中不規范的行為,激活農村內部的發展動力,項目制才能真正的達成目標。
6.1.1 擴大村民知情權
縣政府和鄉鎮如果不能有效獲知來自普通村民對項目的現實需求,同時村民也沒有途徑來對鄉鎮和上級政府進行有效回應,造成雙方信息不對稱,就會使項目進入村莊后困難重重,村民和政府矛盾激增,這樣就會增加鄉鎮政府工作人員的工作量和工作強度。隨著互聯網和云技術的發展,政府可以利用新興媒體,例如微博、微信公眾號、客戶端等手段來實現信息共建共享,及時公布鄉鎮所要推進的項目的具體信息,這樣就可以使村民了解到與項目相關的信息,在項目進入村莊之后,才輸出與項目相匹配的意見,優化項目效果。
6.1.2 村民參與到項目制定
在項目政策制定過程中,如果沒有普通農戶的參與,項目制可能就會與農民的意愿背道而馳,項目制是現有的對鄉鎮動員最有效的方式,把農民當做項目的主人公,強化他們主人公的意識和認知,尊重和保障農民主體地位及權利,對于項目制的運作是極有力的群眾基礎。所以需要將鄉鎮中普通農戶的利益訴求納入到項目制定當中,這樣才有利于政府了解公眾的真實偏好,確保政府在確定項目內容、示范區時更多地體現民意,才能實現政府和農民之間在項目運作過程中得有效互動與良性運轉。加入項目制定中的農民參與,可以建構制度化、規范化的參與渠道,讓民眾真正參與到項目建設中,第一,可以讓村民推舉能夠代表他們意愿的村干部去發表意見和提供建議;第二,可以在鄉鎮舉辦項目制定現場會,讓村民能夠就近參與,這樣,項目制的制定當中有了村民的參與,縣級政府和鄉鎮政府就能及時獲得村民的意見,并及時修改項目內容,還能將政府塑造成服務于廣大人民群眾、傾聽人民群眾意見的好政府。
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結論與展望

1. 結論

參考文獻(略)


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